Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta provinciale Gianni Bazzanella, autorizzato
con delibera della giunta provinciale n. 11970 del 27 agosto 1993,
rappresentata e difesa dagli avvocati prof. Valerio Onida e Gualtiero
Rueca, ed elettivamente domiciliata presso quest'ultimo in Roma,
largo della Gancia, 1, come da mandato speciale a rogito del notaio
dott. Pierluigi Mott di Trento in data 30 agosto 1993, n. 59034 di
rep., contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 1, primo,
terzo, quarto e quinto comma, dell'art. 2, primo, secondo e quinto
comma, e degli artt. 3, 4, 5 e 10 del d.lgs. 30 giugno 1993, n. 270,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 68 del 3 agosto 1993, recante
"Riordinamento degli istituti zooprofilattici sperimentali, a norma
dell'art. 1, primo comma, lett. h), della legge 23 ottobre 1992, n.
421".
L'art. 1, primo comma, lett. h), della legge 23 ottobre 1992, n.
421, in vista della razionalizzazione e della revisione della
disciplina sanitaria, e allo scopo di "rendere piene ed effettive le
funzioni che vengono trasferite alle regioni e alle province
autonome", ha delegato al Governo l'emanazione - entro il 30 giugno
1993 - di norme per la riforma del Ministero della sanita' nonche' di
vari istituti sanitari, fra i quali gli istituti zooprofilattici
sperimentali. Lo stesso art. 1, primo comma, lett. z), della legge
cit. stabilisce inoltre che "restano salve le competenze e le
attribuzioni delle regioni a statuto speciale e delle province
autonome di Trento e di Bolzano".
Tale delega ha trovato attuazione con il d.lgs. 30 giugno 1993, n.
270, ma varie disposizioni di tale decreto - ponendosi tra l'altro in
contraddizione con la direttiva contenuta nella delega, che esige
siano rese "piene ed effettive" le funzioni trasferite alle regioni e
alle province autonome, e fa salve le competenze e le attribuzioni
delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento
e Bolzano - risultano lesive delle competenze garantite alla
provincia autonoma di Trento dall'art. 8, n. 21, dall'art. 9, n. 10,
e dall'art. 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, recante
"Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige", e delle relative
norme di attuazione, e in contrasto altresi' con l'art. 76 della
Costituzione.
E' da notare, innanzitutto, che l'art. 1, primo comma, del decreto
legislativo in questione definisce gli istituti zooprofilattici
sperimentali come enti strumentali sia dello Stato che delle regioni
o delle province autonome "per le materie di rispettiva competenza".
Cio' significa che gli istituti zooprofilattici sperimentali
vengono, sia pur parzialmente "ristatalizzati", attraverso una
normativa che si pone irrazionalmente in controtendenza rispetto alla
legislazione previgente, e che determina conseguentemente una
rilevante compressione nelle competenze amministrative regionali.
In effetti, l'originaria legge 23 giugno 1970, n. 503, era
chiarissima nell'inserire gli istituti zooprofilattici nel sistema
amministrativo statale: essa definiva gli istituti zooprofilattici
come "enti sanitari dotati di personalita' giuridica di diritto
pubblico e sottoposti alla vigilanza del Ministero della sanita'", ed
attribuiva allo stesso Ministero la potesta' di impartire direttive
tecniche e di coordinarne il funzionamento, sebbene "attraverso le
regioni".
La successiva legge 23 dicembre 1975, n. 745 - significativamente
intitolata "Trasferimento di funzioni statali alle regioni e norme di
principio per la ristrutturazione regionalizzata degli Istituti
zooprofilattici sperimentali" - preciso' innanzitutto (art. 12) che
in relazione all'istituto zooprofilattico sperimentale delle Venezie,
ed agli effetti delle disposizioni dettate dalla legge stessa, le
province autonome di Trento e di Bolzano dovevano ritenersi
parificate alle regioni. Tale legge trasferi' in effetti alle regioni
(e alle province autonome) tutte le funzioni amministrative gia'
esercitate in materia dello Stato, precisando che le stesse regioni e
province avrebbero dovuto emanare norme legislative e regolamentari
per la strutturazione e gestione degli istituti (art. 1, primo
comma); stabili' che fosse la legge regionale (o provinciale) e
fissare le attribuzioni, la composizione, la nomina, la durata della
carica, le incompatibilita' i casi di sostituzione e di scioglimento
dei consigli di amministrazione degli istituti, nonche' le
attribuzioni e la durata in carica dei loro presidenti e delle loro
giunte esecutive (art. 1, secondo comma); stabili' ancora che, pure
con legge regionale (o provinciale), si potessero prevedere le
modalita' per la gestione comune degli istituti interregionali (art.
1, terzo comma); previde che la funzione di vigilanza e di controllo
sugli istituti zooprofilattici sperimentali fosse esercitata dalle
regioni in cui gli istituti stessi hanno sede, sul chiaro presupposto
che tali istituti facessero ormai parte del sistema amministrativo
regionale e si dovessero anzi qualificare come veri e propri enti
strimentali delle regioni e delle province autonome.
Del resto, la provincia autonoma di Trento ha non solo competenza
"ripartita" in materia di igiene e sanita' (art. 9, n. 10, dello
stat. spec.) ma anche competenza primaria in materia di "patrimonio
zootecnico ed ittico" (art. 8, n. 21, dello stat. spec.); e tali
competenze sono state effettivamente ad essa trasferite dalle rela-
tive norme di attuazione (d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279, in materia di
agricoltura e foreste; d.P.R. 28 marzo 1975, n.474, e successive
modificazioni e integrazioni).
A sua volta l'art. 27, primo comma, lett. l), del d.P.R. n.
616/1977 (le cui norme di trasferimento di funzioni sono state
estese, in quanto necessario, alla provincia autonoma dal D.P.R. 19
novembre 1987, n. 526) ha chiarito che tra le funzioni amministrative
relative alla materia "assistenza sanitaria" - da trasferirsi alle
regioni - rientrano quelle tendenti "all'igiene e assistenza
veterinaria, ivi compresa la profilassi, l'ispezione, la polizia e la
vigilanza sugli animali e sulla loro alimentazione, nonche' sugli
alimenti di origine animale". A sua volta, l'art. 66 dello stesso
d.P.R. n. 616/1977, chiari' che tra le funzioni amministrative
comprese nella materia "agricoltura e foreste" - allo stesso modo da
trasferire alle regioni - rientrano quelle attinenti alle "attivita'
zootecniche" (primo comma), e in particolare al "miglioramento e
all'incremento zootecnico", al "servizio diagnostico delle malattie
trasmissibili degli animali e delle zoonosi, la gestione dei centri
di fecondazione artificiale".
Non sussistevano dunque e non sussistono piu' competenze dello
Stato in ordine agli istituti zooprofilattici o negli ambiti in cui
tali istituti operano, tali da poter giustificare la nuova
affermazione di una "strumentalita'" di detti istituti nei confronti
dello Stato oltre che delle regioni, "per le materie di rispettiva
competenza", come si esprime l'art. 1, primo comma, del decreto
impugnato.
Il d.lgs. 30 giugno 1993, n. 27, segna un netto ritorno al
passato. All'art. 10 di tale decreto si prevede espressamente
l'abrogazione delle disposizioni della legislazione precedente che
nel modo piu' chiaro avevano consentito la "regionalizzazione" degli
istituti zooprofilattici (art. 1, comma secondo, e art. 3 della legge
23 dicembre 1975, n. 745 cit.) e all'art. 1, comma primo, essi
vengono definiti, come gia' ricordato, "strumenti tecnico-
scientifici" anche dello Stato, oltre che delle regioni e delle prov-
ince autonome, mentre al secondo comma si prevede che essi operino
"nell'ambito del Servizio sanitario nazionale".
Al quinto comma dello stesso art. 1 si prevede che il Ministro
della sanita' coordini gli attuali compiti degli istituti con quelli
previsti dalle disposizioni non abrogate delle leggi precedenti, e
cio' faccia con un regolamento ministeriale, solo "d'intesa" con la
conferenza permanente per i rapporti Stato-regioni. Non e' affatto
chiaro, fra l'altro, come dovrebbe esplicarsi tale coordinamento,
posto che l'art. 4 della legge n. 745/1975 - relativo proprio ai
compiti degli istituti zooprofilattici - risulta interamente abrogato
dall'art. 10 del decreto legislativo in questione.
Anche per altra via il decreto legislativo in questione consente
una diretta e costituzionalmente illegittima riappropriazione di
competenze da parte dello Stato. Infatti, all'art. 1, quarto comma,
si prevede un elenco unico delle competenze degli istituti
zooprofilattici, senza precisare se tali attribuzioni siano di
pertinenza regionale o interregionale ovvero statale. Ben
diversamente stabiliva la precedente legge 23 dicembre 1975, n. 745,
la quale, dopo aver precisato (art. 2) le competenze statali residue
nella materia zoosanitaria "ai fini della tutela degli interessi
generali della sanita' pubblica", aveva cura di precisare, all'art.
4, i compiti che le regioni avrebbero dovuto affidare agli istituti
zooprofilattici, sul presupposto che si fosse in presenza, appunto,
di competenze, delle regioni medesime.
In definitiva gli istituti, che sotto la gestione regionale hanno
operato in stretto raccordo col mondo agricolo (data la competenza
regionale e provinciale anche in materia di agricoltura e in
particolare di zootecnia), anche articolandosi territorialmente in
sezioni a diretto contatto con l'utenza pubblica e privata, rischiano
- con la disciplina del decreto impugnato - di essere trasformati in
organismi periferici del Ministero della sanita', operanti secondo
indirizzi centralizzati e insensibili alle esigenze locali.
All'art. 2, primo comma, del decreto legislativo in questione, si
stabilisce che con atto di indirizzo e coordinamento, il Ministro
della sanita', di nuovo soltanto "d'intesa" con la conferenza
permanente per i rapporti tra Stato, regioni e province autonome,
determini "i requisiti minimi strutturali e tecnologici degli
istituti" e stabilisca "i criteri organizzativi uniformi" ai quali
essi dovranno conformarsi, segnando nel modo piu' netto la
"riappropriazione" di tali organismi da parte dello Stato e la
lesione delle competenze regionali e delle province autonome.
Si attribuisce qui il potere di emanare un atto di indirizzo e
coordinamento al solo Ministro della sanita', anziche' al Governo nel
suo complesso (ovvero per delega di volta in volta al Cipe o al
Presidente del Consiglio dei Ministri col Ministro competente) come
prescritto dall'art. 3 della legge n. 382/1975 e dall'art. 5 della
legge n. 833/1978, e confermato dall'art. 2, lett. d), della legge n.
400/1988. Gia' sotto questo profilo procedurale la disposizione si
presenta illegittima.
Essa appare poi in contrasto con il principio di legalita'
sostanziale. E' ben noto che questa Corte - da ultimo con la sentenza
n. 359/1991, richiamata anche dalla recentissima sentenza n. 355/1993
- ha stabilito che l'esercizio in via amministrativa del potere
statale di indirizzo e coordinamento dell'attivita' regionale deve
essere previsto da una legge statale che contenga i principi della
disciplina, i quali dovranno fungere da base normativa
sufficientemente precisa per poter orientare e delimitare la
discrezionalita' del Governo nella determinazione degli indirizzi e
delle misure di coordinamento. "Solo a tale condizione, infatti -
prosegue la sentenza n. 359/1991 cit. - puo' ritenersi rispettato
l'ordine complessivo delle fonti normative, poiche' in mancanza di un
principio di disciplina sostanziale contenuto in una previa legge
statale, si avrebbe che scelte affatto discrezionali contenute in un
atto statale sublegislativo pretenderebbero illegittimamente di
vincolare e di condizionare decisioni da assumere con atti
legislativi (leggi regionali o provinciali)".
Ora, non solo non c'e' dubbio che l'art. 2, primo comma, non
contiene affatto i principi e gli orientamenti di massima destinati a
limitare la discrezionalita' degli atti del Ministro della sanita' -
limitandosi a dire che l'atto di indirizzo e coordinamento dovra'
mirare all'uniformita' ed omogeneita' organizzativa degli istituti,
cio' che e' tautologico, giacche', ovviamente, un atto di indirizzo e
coordinamento per sua natura non puo' che mirare ad ottenere
uniformita' e omogeneita' -, ma addirittura proprio all'atto di
indirizzo e coordinamento rimanda la determinazione dei "requisiti
minimi strutturali" e dei "criteri organizzativi uniformi", cui gli
istituti dovranno conformarsi.
Tali atti di indirizzo e coordinamento finirebbero per vincolare
l'attivita' legislativa delle regioni e delle province autonome, le
quali - ai sensi del quinto comma dello stesso art. 2 - dovranno
disciplinare, entro il 31 dicembre 1993, le modalita' gestionali,
organizzative e di funzionamento degli istituti, nonche' l'esercizio
delle funzioni di vigilanza amministrativa, di indirizzo e di
verifica sugli istituti stessi: anche in tal caso, un atto
sublegislativo statale, in nessun modo a sua volta fondato su criteri
legislativamente fissati, pretenderebbe di vincolare l'attivita'
legislativa regionale e delle province autonome.
Ancora, il secondo comma dello stesso art. 2, dopo aver stabilito
che compete allo Stato il coordinamento tecnico-funzionale degli
istituti e l'attribuzione agli stessi di compiti e funzioni "di
interesse nazionale e internazionale", senza peraltro indicare in
alcun modo in base a quali criteri si definirebbe l'"interesse
nazionale" di tali compiti e funzioni, prevede che il Ministro della
sanita' provveda ad una serie di compiti assai genericamente
individuati (promozione di programmi nazionali di sorveglianza,
iniziative zoosanitarie di interesse nazionale, iniziative nazionali
di formazione e aggiornamento, istituzione di centri specialistici di
referenza nazionale e attribuzione agli stessi di compiti e funzioni
di interesse nazionale): compiti che incidono sulle funzioni di
spettanza regionale e delle province autonome, e il cui carattere o
fondamento di interesse nazionale non e' in alcun modo precisato alla
legge con criteri oggettivi. Onde in pratica il Ministro si trova a
poter discrezionalmente disporre dello svolgimento di attribuzione
nelle materie di competenza provinciale, senza alcuna seria
delimitazione di oggetto e di contenuto.
In particolare, il Ministro provvede a "promuovere le attivita' di
ricerca sperimentali" (lett. a)) - mentre in precedenza "la ricerca
sperimentale sulla eziologia e patogenesi delle malattie infettive e
diffusive degli animali" faceva parte dei compiti che le regioni
affidavano agli istituti (art. 4, comma 1, lett. a), della legge n.
745/1975). Gli istituti zooprofilattici, del resto, non svolgono
tanto attivita' di ricerca di base, intesa come indagine sui
meccanismi fondamentali di regolazione dei fenomeni biologici, quanto
ricerca applicata, cioe' attivita' di sperimentazione mirata alla
soluzione di concreti problemi zoosanitari, ponendosi come strumenti
tecnici al servizio degli allevatori e come supporto tecnico e
laboratoristico ai servizi veterinari delle regioni, delle province
autonome e delle unita' sanitarie locali.
Inoltre, tra i compiti del Ministro della sanita' si prevede (art.
2, lett. d)) quello di "sottoporre a verifica tecnica l'attivita' di
produzione di presidi diagnostici, profilattici e terapeutici",
nonche' quello (lett. i)) di "stabilire criteri di valutazione dei
costi e dei rendimenti e di verifica della utilizzazione delle
risorse": attivita' tutte che paiono integrare una indebita ingerenza
nella sfera di competenza provinciale.
In presenza poi dell'art. 3 del decreto, che stabilisce in
dettaglio quale debba essere l'organizzazione interna degli istituti,
del tutto simbolica appare la disposizione dell'art. 2, quinto comma,
del decreto stesso, la quale prevede che le regioni, entro il 31
dicembre 1993, disciplinino le modalita' gestionali, organizzative e
di funzionamento degli istituti zooprofilattici.
Le disposizioni dell'art. 3 sono infatti di estremo dettaglio e
determinano una lesione delle competenze regionali e delle province
autonome. Del resto, la consapevolezza della circostanza che la
disciplina organizzativa e' stata fornita quasi interamente dallo
Stato traspare dall'art. 3, sesto comma, dello stesso decreto in
questione, ove si dice che le regioni adotteranno le "restanti" norme
organizzative.
Tra le disposizioni dell'art. 3 delle quali si deve lamentare
l'incostituzionalita' figura in particolare quella prevista al comma
secondo, ove viene ripristinata la diretta presenza dello Stato -
ancorche' contenuta in proporzioni minoritarie - nel consiglio di
amministratori degli istituti (uno dei cinque membri del consiglio e'
nominato dal Ministro della sanita'), nonche' quella contenuta nel
quarto comma, in cui si prevede addirittura che due su tre membri del
collegio dei revisori siano rappresentanti dei Ministeri, segnando
anche per questa via una preminenza degli organi statali nel
controllo e nella vigilanza sugli istituti.
All'art. 3, terzo comma, inoltre, la nomina del direttore generale
dell'istituto - che ne ha la rappresentanza legale, lo gestisce e ne
dirige l'attivita' scientifica - e' fatta dalla regione dove
l'istituto ha sede legale, ma d'intesa con la conferenza permanente
per i rapporti tra Stato, regioni e province autonome, anziche' a
cura della sola regione o provincia autonoma interessata, come invece
sarebbe costituzionalmente corretto, trattandosi di nomina presso un
organismo che e' e resta un organismo regionale, strumentale della
regione o delle regioni e province autonome interessate, e non
dell'"insieme" degli enti che nella conferenza sono rappresentanti.
Allo stesso modo appare lesivo delle competenze attribuite alla
provincia autonoma di Trento l'art. 4 del decreto, che disciplina in
maniera dettagliata e vincolante le modalita' di revisione ed
approvazione degli statuti degli istituti.
Una lesione delle competenze delle regioni e delle province
autonome e' da ravvisarsi altresi' nell'art. 5, primo comma, ove
viene rimessa ad un decreto del Ministro della sanita', soltanto
d'intesa con la conferenza permenente per i rapporti tra Stato,
regioni e province autonome, l'individuazione delle prestazioni a
pagamento erogate dagli istituti, e dei criteri per la
determinazione, da pare delle regioni e delle province, delle rela-
tive tariffe.
Si tratta di una disposizione che vorrebbe avere la sostanza
dell'atto di indirizzo e coordinamento, ma non ne presenta la rela-
tive corretta forma. Tale disposizione affida in effetti ad un
semplice decreto del Ministro una disciplina che, mirando ad
omogeneizzare un importante settore di attivita' degli istituti,
dovrebbe semmai essere prevista in atti di indirizzo e coordinamento,
adottati secondo la procedura prevista, e aventi a loro volta
fondamento in atti legislativi contenenti i principi di base della
materia.
Non cosi' accade per l'art. 5, primo comma, in esame, il quale
prevede l'adozione di un semplice decreto del Ministro, in violazione
della procedura prevista per l'emanazione di atti di indirizzo e
coordinamento (art. 3, della legge n. 382/1975; art. 5 della legge n.
833/1978; art. 2, lett. d) della legge n. 400/1988), e non stabilisce
i principi cui gli atti sublegislativi statali dovranno attenersi,
violando cosi' il principio di legalita' sostanziale.
La lesione delle competenze regionali e delle province autonome si
manifesta infine nell'art. 10 del decreto in questione, ed in
particolare al primo comma, ove si prevede l'abrogazione di tutte le
disposizioni - piu' sopra ricordate - delle leggi vigenti, che nel
modo piu' chiaro avevano attribuito alle regioni ed alle province
autonome le funzioni relative agli istituti zooprofilattici; si
tratta di una disposizione che rende palese la volonta' del
legislatore delegato di procedere ad una sostanziale
"ristatalizzazione" della disciplina in questione, e che si pone
percio' in contrasto con le norme di livello costituzionale e
d'attuazione costituzionale che di quelle stesse funzioni
garantiscono la spettanza alle regioni ed alle province autonome.